【摘要】土地征收成片開發(fā)是規(guī)范征地程序、滿足城市發(fā)展需求和保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的重要手段，是分階段、分步驟實(shí)施國土空間規(guī)劃的重要支撐。文章在分析批次征地工作中存在不足、成片開發(fā)工作中存在問題的基礎(chǔ)上，參考了國內(nèi)18個(gè)省市公布的成片開發(fā)工作指引，探索形成土地征收成片開發(fā)方案中需要關(guān)注的技術(shù)要點(diǎn)，以期為編制土地征收成片開發(fā)方案、制定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)細(xì)則提供參考。

【關(guān)鍵字】 空間規(guī)劃  土地征收  連片開發(fā)  

引言

《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）提出土地征收要符合公共利益導(dǎo)向，并首次將“成片開發(fā)”以國家法律形式納入土地征收之中。2020年11月，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，從概念釋義、總體要求、審批流程等方面對(duì)土地征收成片開發(fā)工作進(jìn)行了規(guī)定。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)土地征收成片開發(fā)工作研究尚處于初步階段，主要是對(duì)相關(guān)法規(guī)的解讀，而機(jī)構(gòu)改革賦予自然資源部門“兩統(tǒng)一”職責(zé)，有必要從空間規(guī)劃視角系統(tǒng)考慮成片開發(fā)類型、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)，以期為編制土地征收成片開發(fā)方案編制提供參考，確保土地征收成片開發(fā)有利于保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、節(jié)約集約用地，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

1、成片開發(fā)工作背景

1.1批次征地制度的不足

1998年《土地管理法》修訂后，分批次征地制度開始實(shí)施。分批次征地在規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展和提高辦事效率等方面發(fā)揮了積極作用，同時(shí)也存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展的作用得不到充分發(fā)揮。地方政府往往以項(xiàng)目投資為主導(dǎo)征收土地，這種插花式布局土地的供應(yīng)機(jī)制，導(dǎo)致規(guī)劃頻繁修改與調(diào)整，本應(yīng)是規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展，實(shí)際卻是項(xiàng)目倒逼規(guī)劃。同時(shí)也沒有解決土地使用的規(guī)劃要素組合與建設(shè)時(shí)序問題，土地供應(yīng)不是簡單地把土地供出去，而是要注意協(xié)調(diào)地塊與地塊之間存在的組合關(guān)系。二是城市功能的系統(tǒng)性沒有得到優(yōu)先保障。項(xiàng)目的內(nèi)涵應(yīng)該是廣義的，但是在建設(shè)用地指標(biāo)約束前提下，土地優(yōu)先供應(yīng)保障的往往是狹義的項(xiàng)目，例如住宅、商業(yè)、工業(yè)等非公益性用地，導(dǎo)致服務(wù)于城市內(nèi)部的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等項(xiàng)目用地未能得到有效落實(shí)。三是城市空間布局、結(jié)構(gòu)的完整性沒有充分實(shí)現(xiàn)。由于主體多元、投資分散、發(fā)展時(shí)序不協(xié)同，多點(diǎn)開花、分散建設(shè)，形成大量插花式、碎片化的開發(fā)，建設(shè)用地布局不集中連片，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投入過大，用地平均產(chǎn)出較低，城市空間未能實(shí)現(xiàn)“建一片、成一片”，難以形成集聚效應(yīng)。

1.2成片開發(fā)的重要意義

土地征收成片開發(fā)有利于城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。城市是一個(gè)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)，其用地空間布局、功能體系構(gòu)建需要體現(xiàn)前瞻性、系統(tǒng)性，以支撐城市宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，而以宗地為單元的開發(fā)難以體現(xiàn)這一原則。

土地征收成片開發(fā)有利于城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。“成片開發(fā)”的根本目的是要保障城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌安排，能夠在連續(xù)的空間上經(jīng)濟(jì)且系統(tǒng)地供給基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)產(chǎn)品，沒有政府的統(tǒng)一組織，通過市場方式提供大面積、系統(tǒng)性的公益性基礎(chǔ)設(shè)施的可能性較小。

土地征收成片開發(fā)有利于節(jié)約集約利用土地。與宗地開發(fā)相比，“成片開發(fā)”可以在空間上連續(xù)、大面積、系統(tǒng)性地供給城市生產(chǎn)、生活的各類服務(wù)功能，充分發(fā)揮城市的集聚效益；同時(shí)通過統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，能夠消滅大量“三角地、插花地”等難以利用的地塊，大大提高土地利用效率。

土地征收成片開發(fā)有利于公平保障被征地農(nóng)民權(quán)益。在土地征收補(bǔ)償安置過程中，“成片開發(fā)”對(duì)于保障公平補(bǔ)償具有積極意義，政府組織統(tǒng)一征收有利于同區(qū)位土地被征收人實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)補(bǔ)償安置，避免了由于宗地零散式開發(fā)帶來的實(shí)施周期不同而導(dǎo)致補(bǔ)償安置價(jià)格不一，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題。

2、土地征收成片開發(fā)方案編制技術(shù)要點(diǎn)

2.1成片開發(fā)土地征收類型界定

土地征收行為一般分布在四種地區(qū)，第一種是城市新城新區(qū)建設(shè)地區(qū)；第二種是建成區(qū)及城郊接合部的插花地，包括建成區(qū)既有的農(nóng)村集體農(nóng)用地與建設(shè)用地，以及城郊接合部的插花地；第三種是在建制鎮(zhèn)規(guī)劃鎮(zhèn)區(qū)范圍的土地，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)有很多空地，鎮(zhèn)區(qū)外圍有向外發(fā)展的規(guī)劃空間；第四種是城市開發(fā)邊界外的廣大的農(nóng)村地區(qū)點(diǎn)狀新經(jīng)濟(jì)用地。

土地征收分類要與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的空間分布與存在時(shí)間相關(guān)聯(lián)。可將是否永久保留農(nóng)村形態(tài)及其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為是否進(jìn)行成片開發(fā)的基本出發(fā)點(diǎn)，依據(jù)區(qū)域發(fā)展特征、農(nóng)村形態(tài)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織去留、土地征收補(bǔ)償與社會(huì)穩(wěn)定特征等方面的特征差異，將以上四種征收土地空間分布類型劃分為兩大類，據(jù)此區(qū)分出成片開發(fā)的類型。將前兩種歸為甲類，即成片集中開發(fā)區(qū)域，這個(gè)區(qū)域未來將完全城市化，農(nóng)民全部轉(zhuǎn)化為市民；將后兩種歸為乙類，即其他開發(fā)建設(shè)區(qū)域，農(nóng)村形態(tài)與集體經(jīng)濟(jì)組織將永久保留，如圖1所示。

 圖1 成片開發(fā)土地征收類型界定

2.2成片開發(fā)范圍劃定

成片開發(fā)空間范圍應(yīng)當(dāng)與國土空間用途管制直接掛鉤，不同的成片開發(fā)方案的范圍不得相互重疊，允許以“開天窗”等方式合理避讓生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田及其他特殊保護(hù)區(qū)域等地塊。

成片開發(fā)范圍的劃定應(yīng)強(qiáng)化與控制性詳細(xì)規(guī)劃的銜接。對(duì)于項(xiàng)目較為集中連片的地區(qū)應(yīng)與控制性詳細(xì)規(guī)劃單元相銜接，可將一個(gè)或多個(gè)連片的管理單元?jiǎng)澣胪怀善_發(fā)范圍，保障城市功能的完整和范圍內(nèi)的設(shè)施統(tǒng)籌。對(duì)于未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的區(qū)域，可與經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的市/鎮(zhèn)級(jí)總體規(guī)劃、城市更新實(shí)施方案等銜接，促使成片開發(fā)范圍更加規(guī)整，避免因方案劃定再次產(chǎn)生“三地”的現(xiàn)象。對(duì)于面積較小的獨(dú)立項(xiàng)目應(yīng)強(qiáng)調(diào)保障公益性用地的完整性。

2.3彈性確定公益性用地占比

《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》提出要重視公共利益，對(duì)成片開發(fā)方案的征求意見及公示要符合相應(yīng)的程序規(guī)范。關(guān)于公益性用地比例的規(guī)定指出,在國土空間規(guī)劃過渡期間，應(yīng)嚴(yán)格按照公益性用地比例原則上不低于40％的要求編制方案。

綜合開發(fā)地區(qū)、一般城市地區(qū)、一般工業(yè)園區(qū)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的需求存在差異，因此應(yīng)結(jié)合地塊區(qū)位、主導(dǎo)功能、發(fā)展階段等實(shí)際情況，明確公益設(shè)施配置的差異化標(biāo)準(zhǔn)，并在年度實(shí)施計(jì)劃當(dāng)中予以平衡，實(shí)現(xiàn)總量達(dá)標(biāo)，避免公共資源錯(cuò)配。

2.4依托信息平臺(tái)輔助方案論證

借助信息平臺(tái)，校核在編的國土空間總體規(guī)劃外，還要將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃確定的限制性也納入審查范疇：一是核查各成片開發(fā)范圍之間是否存在沖突，若存在沖突，則需協(xié)調(diào)相關(guān)主體后重新申報(bào)；二是核查成片開發(fā)范圍與在編的國土空間總體規(guī)劃是否存在沖突。成片開發(fā)范圍應(yīng)不涉及生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，且位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設(shè)區(qū)內(nèi)，涉及藍(lán)線、綠線、紫線的需參照相關(guān)要求執(zhí)行；三是成片開發(fā)范圍與控制性詳細(xì)規(guī)劃通過疊加分析判斷是否滿足公益性用地占比要求,如滿足則可納入成片開發(fā)方案，如不滿足則需在調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃后再納入成片開發(fā)方案。

3、結(jié)語

本文從成片開發(fā)土地征收類型界定、成片開發(fā)范圍確定、公益性用地占比確定以及方案論證四個(gè)方面簡要介紹了土地成片開發(fā)方案編制中技術(shù)要點(diǎn)。

但是，在規(guī)劃銜接方面，未明確成片開發(fā)方案在國土空間規(guī)劃體系中的作用和具體的規(guī)劃銜接路徑。在方案編制審批方面，未明確方案編制的工作底圖和差異化配置公益性用地的具體標(biāo)準(zhǔn)，缺乏與征地程序技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的銜接，在報(bào)批材料深度、公眾參與的廣度等方面尚未形成共識(shí)。

隨著關(guān)于成片開發(fā)方案編制的相關(guān)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步完善，未來應(yīng)建立更加完善的監(jiān)測(cè)評(píng)估方法和指標(biāo)體系，保障成片開發(fā)范圍的整體實(shí)施，健全動(dòng)態(tài)維護(hù)的路徑和機(jī)制，助力實(shí)現(xiàn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)

[1]《土地管理法》成片開發(fā)征收標(biāo)準(zhǔn)的體系闡釋；

[2]關(guān)于土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)的探討；

[3]關(guān)于土地征收成片開發(fā)方案編制問題的探究——以合肥市長豐縣吳山鎮(zhèn)為例；

[4]基于功能區(qū)視角的土地征收成片開發(fā)模式探索；

[5]空間規(guī)劃視角下土地征收成片開發(fā)”類型界定及標(biāo)準(zhǔn)研究；

[6]空間規(guī)劃體系下廣州土地征收成片開發(fā)方案編制思路研究；

[7]空間治理理念下的土地征收成片開發(fā)方案實(shí)施路徑研究；

[8]淺議“土地征收成片開發(fā)”對(duì)征地工作的影響——以齊齊哈爾市為例；

[9]土地征收成片開發(fā)的制度架構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)控制；

[10]土地征收成片開發(fā)方案編制相關(guān)問題探討。