自2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議提出建立空間規(guī)劃體系以來，中共中央、國務(wù)院曾多次印發(fā)相關(guān)文件，指導(dǎo)新的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)。特別是2018年3月《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》通過后，我國已相繼完成了從國務(wù)院到省、市、縣多級的行政機(jī)構(gòu)改革。新組建的自然資源部門，集中行使原住建部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、發(fā)改部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、國土資源、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、測繪等部門的所有國土空間用途管制職責(zé)。在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)背景下國土空間總體規(guī)劃已經(jīng)全面啟動編制，并積累了大量經(jīng)驗，但作為落實總體規(guī)劃意圖，直接指導(dǎo)規(guī)劃管理、落實剛性控制底線的詳細(xì)規(guī)劃，如何適應(yīng)新的國土空間規(guī)劃體系，并在新的規(guī)劃治理體系下繼續(xù)發(fā)揮管控作用仍存在很多困惑。詳細(xì)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的核心組成部分，其改革和創(chuàng)新是我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

1.國土空間詳細(xì)規(guī)劃編制的背景

2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）發(fā)布，提出構(gòu)建“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，即將國土空間規(guī)劃從行政管理事權(quán)的角度分為國家級、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級；從規(guī)劃類型的角度分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃三類。在國土空間規(guī)劃體系中，詳細(xì)規(guī)劃從縱向和橫向兩個方面都更加明確地強調(diào)了其實施性規(guī)劃的特征：一方面，從對應(yīng)的縱向空間管理事權(quán)上看，詳細(xì)規(guī)劃處于落地環(huán)節(jié)，詳細(xì)規(guī)劃在市縣級以下組織編制，需要通過“下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃”的逐級傳導(dǎo)將重大決策部署、國家戰(zhàn)略等國家意志落實；另一方面，在三類規(guī)劃中詳細(xì)規(guī)劃處于實施環(huán)節(jié)，詳細(xì)規(guī)劃需要將總體規(guī)劃階段確定的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、“三區(qū)三線”劃定、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開發(fā)保護(hù)格局和土地利用等內(nèi)容在空間上落實，并納入相關(guān)專項規(guī)劃內(nèi)容。因此，《若干意見》明確了詳細(xì)規(guī)劃作為“開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)”的地位。面對國家空間治理體系的新要求，詳細(xì)規(guī)劃正處于一個改革的“窗口期”，需要在實踐中總結(jié)新型詳細(xì)規(guī)劃編制的經(jīng)驗。

2.國土空間規(guī)劃體系下詳細(xì)規(guī)劃編制的新要求

2.1 從開發(fā)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向發(fā)展與保護(hù)相統(tǒng)一

統(tǒng)籌社會經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)發(fā)展等方面的需求一直以來都是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的價值導(dǎo)向，但受到土地財政與地方經(jīng)濟(jì)增長訴求的影響，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃在實踐中往往體現(xiàn)了以開發(fā)為導(dǎo)向的鮮明特征。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和生態(tài)文明體制改革的雙重背景下，發(fā)展與保護(hù)相統(tǒng)一的可持續(xù)發(fā)展理念在城市發(fā)展和國土開發(fā)保護(hù)中被放到了重要地位，這也要求詳細(xì)規(guī)劃在核心理念上必須從以開發(fā)為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向開發(fā)與保護(hù)并重。詳細(xì)規(guī)劃的編制除了要約束建設(shè)活動在城鎮(zhèn)空間中產(chǎn)生的負(fù)外部性，還需要在實用性村莊規(guī)劃層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村域國土開發(fā)與保護(hù)活動，為城鎮(zhèn)空間外的開發(fā)與保護(hù)活動提供科學(xué)依據(jù)。

2.2 從城鎮(zhèn)建設(shè)管控轉(zhuǎn)向全域國土空間用途管制

為空間用途管制提供依據(jù)一直以來都是詳細(xì)規(guī)劃的重要作用。在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，控規(guī)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)通過“一書兩證”制度對土地用途和開發(fā)強度進(jìn)行管制。但在較長時期內(nèi)，規(guī)劃區(qū)以外的用途管制都由多個職能部門分散主導(dǎo)，通過耕地保護(hù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、主體功能區(qū)規(guī)劃和林地占用補償制度等不同的手段進(jìn)行管制，缺乏實施性規(guī)劃作為直接依據(jù)。機(jī)構(gòu)改革后由自然資源部門統(tǒng)一行使國土空間用途管制的職能，詳細(xì)規(guī)劃作為用途管制的法定依據(jù)，從城鎮(zhèn)空間走向各類國土空間，不僅要繼承控規(guī)對城鎮(zhèn)空間進(jìn)行用途管制，還要作為農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間中的建設(shè)活動、資源開發(fā)、土地轉(zhuǎn)用、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等各類開發(fā)保護(hù)活動的法定依據(jù)，指導(dǎo)“山水林田湖草沙”全要素的自然資源管理，成為全域國土空間用途管制的工具。

2.3 從技術(shù)理性主導(dǎo)轉(zhuǎn)向要素市場化配置

土地作為重要的生產(chǎn)要素，是詳細(xì)規(guī)劃的核心對象，詳細(xì)規(guī)劃通過對土地發(fā)展權(quán)的合理配置供給公共物品，避免經(jīng)濟(jì)活動的外部性。但傳統(tǒng)控規(guī)從技術(shù)合理角度出發(fā)的編制方式忽視了土地要素配置的現(xiàn)狀利益格局和利益主體，以致于規(guī)劃實施落地難。隨著要素市場化配置改革的深入，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、存量用地的盤活等方面的政策日益成熟，詳細(xì)規(guī)劃面向落地實施，對土地的現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)格局建立更清晰、準(zhǔn)確的認(rèn)識，對土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的交易成本進(jìn)行更深入的研究，從而為市場主體進(jìn)行土地要素配置提供先決條件和科學(xué)依據(jù)。

3.新要求下詳細(xì)規(guī)劃編制探索

3.1 編制與國土空間總體規(guī)劃同步的全覆蓋的詳細(xì)規(guī)劃

人口流失、產(chǎn)業(yè)失速、空間低效和生態(tài)低質(zhì)等問題在城市發(fā)展中日益凸顯，空間治理的失效是導(dǎo)致城市空間發(fā)展失序的重要原因。詳細(xì)規(guī)劃層面的空間管控是空間治理方面的一塊短板：一方面，控規(guī)編制覆蓋率低，城市發(fā)展缺乏詳細(xì)規(guī)劃深度的建設(shè)指引；另一方面，已編制的控規(guī)不僅存在科學(xué)性研究不夠、彈性預(yù)留不足等共性問題，還存在與永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線相沖突的“規(guī)劃打架”問題?，F(xiàn)行的詳細(xì)規(guī)劃編制模式和體系已經(jīng)難以適應(yīng)新時期的空間治理需求。在全面開展國土空間總體規(guī)劃編制的背景下，開展與國土空間總體規(guī)劃編制同步的新一輪全覆蓋的詳細(xì)規(guī)劃編制工作，通過兩個層次規(guī)劃同步編制的方式，發(fā)揮國土空間規(guī)劃的體系性優(yōu)勢，建立起同步推進(jìn)、相互支撐的“總控聯(lián)動”工作模式，以解決城市發(fā)展建設(shè)的空間治理矛盾，回應(yīng)發(fā)展與保護(hù)相統(tǒng)一、全域全要素的用途管制、要素市場化等空間治理新命題，進(jìn)一步強化詳細(xì)規(guī)劃的落地性和科學(xué)性。

3.2 銜接規(guī)劃管理事權(quán)的詳細(xì)規(guī)劃編制全覆蓋

在進(jìn)行和總體規(guī)劃編制同步的詳細(xì)規(guī)劃編制全覆蓋時，規(guī)劃單元應(yīng)統(tǒng)籌考慮規(guī)劃技術(shù)的合理性，保證規(guī)劃管理的全覆蓋、無沖突，兼顧空間管理事權(quán)和不同類型國土空間用途管制的特點：一是要符合詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)上的合理性。規(guī)劃單元應(yīng)有明確的四至邊界、適度的用地和人口規(guī)模、公共設(shè)施的服務(wù)半徑和相對獨立的主導(dǎo)功能。二是要協(xié)調(diào)規(guī)劃單元和行政管理事權(quán)的關(guān)系。例如，中心城區(qū)由縣區(qū)（市）政府管理，主要將內(nèi)部的功能片區(qū)作為單元劃分的依據(jù)；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄地區(qū)在劃分單元時則應(yīng)保持行政單元的相對完整；各類新城新區(qū)等應(yīng)考慮其實際相對獨立空間的管轄權(quán)和空間資源配置，保持其邊界完整性，以便后期的規(guī)劃管理，如跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)的新城為保證管理職能的完整性，可以作為獨立的規(guī)劃單元進(jìn)行編制。三是要考慮不同類型要素管理的特點。建設(shè)空間內(nèi)主要面對土地要素的管理，需要綜合考慮土地開發(fā)的完整性，因此主次干路和自然界限等因素應(yīng)作為首要劃分依據(jù)；非建設(shè)空間需要進(jìn)一步考察規(guī)劃單元承載的主要自然資源要素類型，使其與資源要素利用和管理的實際需要相適應(yīng)，如對于耕地，應(yīng)首先考慮耕地保護(hù)和不同農(nóng)業(yè)耕作模式（如小農(nóng)、家庭農(nóng)場和規(guī)模農(nóng)業(yè)等）的需要，結(jié)合要素所有權(quán)邊界進(jìn)行單元劃分。

3.3 面向不同國土空間類型的差異化管控模式

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